各市、县人民政府,省人民政府有关部门:
省政府同意省国土资源厅制定的《河南省创新土地开发利用管理机制专项工作方案》,现批转给你们,请结合实际,认真贯彻落实。
河南省人民政府
二○一一年三月十一日
河南省创新土地开发利用管理机制专项工作方案
(省国土资源厅 二○一一年二月十五日)
2011年是“十二五”开局之年。加强和改进土地开发利用管理,努力破解“资源供需矛盾加剧、发展空间亟待拓展”的难题,提高建设用地保障程度,对于加快中原经济区建设、促进全省经济社会发展具有重要意义。为进一步探索构建土地开发利用管理新机制,促进依法依规、节约集约用地,根据省委、省政府的工作部署和要求,制定本方案。
一、指导思想和主要目标
(一)指导思想。深入贯彻落实科学发展观,紧紧围绕建设中原经济区、加快中原崛起和河南振兴的总体要求,以落实资源节约优先战略、加快资源利用方式转变为主线,以实现土地“有效保护、有序开发”为目标,以推进国土资源管理改革创新为核心,建立健全农村土地整治、节约集约用地和强化监督管理机制,进一步提高土地资源保障能力和保护水平,促进全省经济社会发展。
(二)主要目标。
1.强化责任、坚守红线,落实最严格的耕地保护制度,力保粮食安全。实行耕地数量、质量、生态全面管护,坚守“1.1889亿亩耕地”和“1.0175亿亩基本农田”红线,确保总量不减少、质量不降低、布局更合理。
2.争取支持、用好增量,力保国家和省、市重点项目及时落地。坚持有限指标保重点,努力增加土地供应。争取使用国家新增建设用地计划指标不低于35万亩,全力保障“一个载体、三个体系”(以产业集聚区为载体,现代产业体系、现代城镇体系、自主创新体系)和国家、省、市重要基础设施建设以及产业结构调整及民生工程项目用地需求。
3.挖掘潜力、盘活存量,力保县域经济和社会发展用地。加大农村土地整治和城镇低效闲置土地清理处置力度,整治和使用农村建设用地20万亩以上,盘活城镇存量建设用地5万亩以上,为新农村建设和县域经济发展拓展更多的用地空间。
4.多策并举、提高质量,力保土地资源节约集约和高效利用。建立并全面推行节约集约利用土地的考核奖惩激励机制,单位建设用地投资强度平均提高30%以上,努力实现全省单位生产总值增长消耗新增建设用地明显下降,土地收益增幅赶上全国平均水平。
5.规范运作、严格监管,力保依法、依规管理和使用土地。进一步健全联合执法协调机制,做好土地卫片执法检查和相关问责工作,始终保持打击违法违规占用耕地的高压态势,确保全省违法违规用地比例低于15%问责线。
二、主要政策举措
(一)健全农村土地整治机制。
1.组织编制农村土地整治规划。依据土地利用总体规划、城镇体系规划、城市总体规划和村镇规划,分层级组织编制省、市、县农村土地整治规划,统筹安排农用地整治、农村建设用地整治和新农村建设、城镇化发展、产业集聚区建设用地,明确农村土地整治的目标、原则和任务,合理安排城乡建设用地增减挂钩试点的规模、布局和时序,引导土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作稳妥有序推进。
2.加强资金整合、使用与管理。指导开展农村土地整治的省辖市、县(市、区)政府制定资金整合方案和管理办法,整合各类土地专项资金,引导和聚合相关涉农资金,保持渠道和用途不变,实行专账管理,统筹集中使用。新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费、土地复垦费等资金集中用于土地整理复垦开发;其他涉农资金按规定用途和整治规划,集中用于村庄拆迁和新村建设。新增耕地指标和结余建设用地指标有偿转让收入全额用于村庄整治及农民建房补贴。按照市场化运作的原则,引入金融机构、企业、个人等社会资金参与农村土地整治,确定政府、投资者各自权利、责任和义务,形成投资与收益的良性循环,建立稳定的投资回报机制,拓宽土地整治资金投入渠道。
3.规范推进村庄整治和城乡建设用地增减挂钩工作。在前期试点的基础上,全面启动全省1000个村土地整治试点。通过农村宅基地和村庄整理节约的土地首先补充耕地,调剂为建设用地的优先用于农村基础设施建设、公益事业和产业集聚区发展,方便农民就近转移就业,并留足农村经济发展用地。“三项整治”(“空心村”、砖瓦窑场、工矿废弃地整治)以前年度节余的建设用地指标主要用于城乡建设用地增减挂钩,着重用于保障产业集聚区建设及县域经济发展,缓解建设用地压力。按照《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》(国发〔2010〕47号)要求,组织开展专项检查,确保增减挂钩试点和农村土地整治工作规范有序推进。
4.改进农用地整治项目管理。改革新增建设用地土地有偿使用费使用分配管理办法,建立省、市两级土地整治项目库,其中省级项目库主要对象为建设规模100万亩以上的项目区,市级项目库主要对象为10万亩以上的项目区。凡条件成熟的项目均可纳入项目库,待资金下达后直接落地开工建设,改变“资金等项目”局面,充分发挥资金的使用效益。针对部分项目进展缓慢的情况,建立新增建设用地土地有偿使用费项目绩效考核制度,研究制订资金收缴、使用情况绩效考核办法,并将考核结果与下年度资金分配相挂钩。
(二)建立节约集约用地机制。
1.健全各类建设用地标准体系。按照节约集约用地原则,进一步完善各类工程项目建设用地标准,及时修订与用地标准不一致的建设标准和设计规范,提高单位建设用地投资强度和产出率。严格建设项目设计审查和建设用地审批,依据规定的行业、产业用地控制标准及单位面积投资强度等因素,综合确定建设项目供地数量。对超标准用地的,坚决核减用地面积。
2.加强土地供应政策调控。严格执行《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》,严控高能耗、高污染等限制类产业项目用地,禁止别墅类房地产、高尔夫球场、赛马场和各类培训中心项目用地,从严控制党政机关办公楼用地。按照国家产业政策和宏观调控的要求,适时调整我省的限制类和禁止类项目供地目录。
3.优先保障多层标准厂房建设用地。对用于建设多层标准厂房的项目用地,优先解决用地指标。在下达各市的年度土地利用计划中划出一定比例,专项用于各类开发区和产业集聚区的多层标准厂房建设。凡利用新增建设用地进行标准厂房区建设的,按土地开发建设整体方案单独组织建设用地报卷,不受批次数量限制,随报随批。利用存量国有建设用地和集体建设用地建设标准厂房区的,其用地由市、县(市、区)政府直接批准供应。提倡和鼓励农村集体经济组织利用安置用地、破产乡镇村企业用地、空闲的合法集体建设用地建设多层标准厂房。
4.推进存量建设用地挖潜和集约利用。加快推进旧城区和“城中村”改造,加大市、县(市)建成区内棚户区、旧住宅小区和传统商业区的改造力度。污染严重、干扰居民生活的工业企业或仓储用地,以及符合产业政策但不适宜在城市市区内生产经营的工业企业要逐步搬迁,原有用地按照城市总体规划重新安排使用。鼓励工业企业在现有厂区内进行技术改造和产业升级。在符合规划、保护环境的前提下,将适宜开发的未利用地或废弃地优先开发为建设用地,并按照产业集聚、布局集中、用地集约的原则安排项目建设。
5.加大闲置建设用地清理处置力度。对超过《土地出让合同》约定或《土地划拨决定书》规定的动工开发期限而未动工,造成土地闲置满一年的,按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费,并按国家规定征收增值地价。土地闲置满两年的,经市、县级政府批准收回后重新安排使用。对省政府已经批准的城市和乡镇批次建设用地,因城市和乡镇规划调整、原申报的土地用途或用地意向项目发生变化、项目选址有特殊要求需重新选址等原因尚未实施征地的新增建设用地,按照城市和乡镇批次用地方式调整建设用地区位。
6.建立项目竣工联合验收制度。项目竣工后,根据用地单位申请,由国土资源部门会同发展改革、住房城乡建设等部门,对投资项目主体在建设中执行国家有关政策法规和国有土地使用权出让合同设定的条款内容情况进行复核验收。发展改革部门负责审查产业政策执行情况及建设项目固定资产投资强度;住房城乡建设部门负责审查建设规划执行情况;国土资源部门负责审查项目用地范围、面积、竣工时间等。项目通过联合竣工验收后发给正式的国有土地使用权证书。
7.健全节约集约用地考核评价与激励约束机制。完善土地节约集约利用评价指标体系,开展土地节约集约利用评价。把市、县(市、区)及其产业聚集区单位生产总值和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗量纳入政府年度责任目标和领导干部考核体系,并将考核结果与土地利用年度计划相挂钩。建立节约集约用地专项奖励基金。市、县级财政从土地出让金中提取1%―1.5%,与土地闲置费一并纳入节约集约用地专项奖励基金,用于奖励节约集约用地先进企业和单位。奖励资金统一结付给产业集聚区管委会,由管委会制定使用办法并进行奖励。
8.深入开展国土资源节约集约模范县创建活动。在全省各县(市、区)和产业集聚区持续深入开展创建国土资源节约集约模范县活动。在2010年24个县(市、区)和33个产业集聚区开展创建活动试点的基础上,2011年新增80个县(市、区)和80个产业集聚区开展创建活动,2012年实现覆盖全省的目标。进一步加大指导力度,加强督促检查,严格奖惩,争取2012年年底前全省所有县(市、区)和产业集聚区达到规定的资源节约集约利用标准。
(三)强化监督管理机制。
1.强化土地利用计划指标管控。综合考虑耕地保护、土地整治、节约集约用地、依法依规用地等因素,科学分解、切块下达各市的土地利用计划指标。加强对土地利用计划执行情况的跟踪检查,将已批用地范围内的项目落实情况、土地供应和使用情况等作为年底计划指标调剂的重要依据。对用地计划指标配置效果差、项目未落实以及土地利用粗放、供地率低、违法违规用地严重的市,不予安排土地利用计划调剂,并在下年度分配计划指标时予以核减。
2.构建国土资源综合监管平台。充分运用信息化技术手段,加快推进国土资源“一张图”工程建设。在卫星遥感影像底图和第二次土地调查成果的基础上,将土地利用总体规划、土地利用变更调查、基本农田保护、土地利用动态监测等各类数据库相叠加,并与土地计划、审批、供应、利用、补充耕地、执法等业务信息相衔接,构建国土资源综合监管平台,实现对土地资源保护与开发利用的全方位动态监管。
3.落实警示约谈和行政问责制度。认真贯彻落实《违反土地管理规定行为处分办法》(监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部令第15号)和《河南省人民政府办公厅关于印发河南省违反土地管理规定行为警示约谈办法(试行)的通知》(豫政办〔2010〕1号),对本年度违法占用耕地比例较高、监管不到位、查处不力、整改工作滞后的市或县(市、区)政府主要负责人进行警示约谈,责令限期整改;对限期整改不到位的,暂停受理行政区域内除国家、省重点项目以外的建设用地审批。对本年度违法占用耕地占新增建设用地占用耕地的比例超过15%或继续多发土地违法违规案件造成严重社会影响,以及严重损害被征地农民合法权益、造成重大信访事件的,严肃追究当地政府主要负责人的责任。
4.坚决遏制违法违规用地行为。配合国家土地督察济南局,加强对各市、县(市、区)政府贯彻落实土地调控政策和重点地区耕地保护政策情况督察,对例行督察中发现的问题进行集中整改。保持高压态势,重点查处“未报即用”、“边报边用”以及违反产业政策和供地政策非法批地、违法占地、“搭车用地”等行为。认真总结第十次卫片执法检查的经验教训,做好第十一次卫片执法检查和实施问责相关工作,发现问题及早整改,努力实现“零约谈”、“零问责”。
三、组织落实与保障措施
(一)成立领导机构。省政府成立河南省创新土地开发利用管理机制工作领导小组,张大卫副省长任组长,省国土资源、发展改革、财政、住房城乡建设、工业和信息化、农业、水利、监察等部门负责人为成员;领导小组下设办公室,办公室设在省国土资源厅。各市、县(市、区)要成立相应的组织协调机构,定期召开会议,研究解决工作中存在的困难和问题,确保部门协调配合到位、目标责任落实到位。省领导小组办公室要加强协调指导和督促检查,及时总结各地经验做法,研究创新土地开发利用管理机制的新思路、新举措,抓好重大项目跟踪问效。
(二)精心组织实施。省国土资源厅要把创新土地开发利用管理机制作为国土资源管理工作的重中之重,充实领导力量,明确责任分工,狠抓工作落实。要成立农村土地整治、节约集约用地、土地监督管理专项工作小组,由厅级领导干部分包各市,深入基层或重点企业调研,加强指导,主动服务,协调推进各项工作。2011年第一季度组织开展增减挂钩试点和农村土地整治情况专项检查,召开全省土地整治工作现场会,全部启动1000个试点村整治工作;2011年上半年研究出台《河南省节约集约用地考核办法》、《河南省违反土地管理规定行为问责办法》等配套文件,促进土地整治、节约集约用地和强化监督管理三项机制的建立和有效落实。
(三)推进改革创新。解放思想、积极探索,依靠改革创新破解难题、提升管理水平。重点抓好以农村集体土地产权制度、征地制度和农村宅基地有偿退出制度为主要内容的农村土地管理制度改革;以完善土地招标、拍卖、挂牌出让制度和建立农村土地交易制度为主要内容的土地有偿使用制度改革;以简化规范审批程序、提高效率为主要内容的土地审批制度改革。2011年上半年,在规范运行全省土地整治和增减挂钩试点的基础上,分别启动商丘市开展建立宅基地有偿退出机制试点,信阳、南阳市建立农村土地交易制度试点,郑州、洛阳等市开展土地审批制度改革试点等工作。通过先行试点,总结经验并制订制度,探索创新土地开发利用管理机制的有效途径。
(四)严格考核奖惩。各级要加强对创新土地开发利用管理机制工作成效的督促检查,定期进行通报和讲评。年中、年末分别组织一次考核,并将考核结果纳入政府年度责任目标考核体系,与土地利用计划指标分配和土地整治项目、资金安排相挂钩。完善责任调查和责任追究制度,对工作不落实或落实不力的,要严格追究责任。
(五)保障群众权益。始终坚持把维护人民群众合法权益放在首位,做到以人为本、保障民生。进一步规范征地程序,全面执行征地区片综合地价,全面推行征地社会风险评估制度。在农村土地整治的各个环节都要充分尊重农民意愿,坚决禁止违背农民意愿搞强拆强建。在土地流转、旧房拆迁、新居建设等方面要提供多种选择,做到事前农民愿意、事中农民参与、事后农民满意,从源头解决国土资源领域的各种纠纷和矛盾,维护群众利益,促进社会和谐稳定。