（2018年9月19日）
为深入贯彻落实中央、省委关于实施乡村振兴战略的总体要求，顺应农民群众对美好生活的向往，切实改善农民住房条件，根据省委、省政府《关于加快改善苏北地区农民群众住房条件推进城乡融合发展的意见》（苏发〔2018〕19号）精神，结合我市实际，现提出如下实施意见。
一、总体要求
（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大精神，牢固树立新发展理念，坚持系统化思维，推动“四化同步”发展，落实“六增六强”要求，把改善农民群众住房条件作为实施乡村振兴战略、促进城乡融合发展的重要抓手，紧密结合脱贫攻坚工作，围绕“搬得出、稳得住、能致富、生活好”的目标，科学优化城乡空间布局，积极引导有能力的农民进城入镇，因地制宜改善农村人居环境，稳妥推进农民按城镇化规律集中居住，推动农民安居乐业、农业产业兴旺、农村乡风文明、新型社区管理有效，让农民群众过上与时代同步的现代生活，为建设“强富美高”全面小康新宿迁、不断开创高质量发展新局面奠定基础。
（二）基本原则
——坚持规划先行，系统谋划。按照城乡规划全覆盖的要求，综合考虑城镇化进程、人口布局、用地保障、生态保护等因素，调整优化城镇体系、镇村布局、土地空间布局与利用等规划，实行“多规合一”。系统谋划改善农民住房和生产生活生态条件，同步配套基础设施和公共服务设施、同步推进产业发展、同步打造乡土特色、同步加强社会治理。
——坚持政府引导，农民自愿。进一步发挥政府引导作用，健全工作机制，强化改革创新，集成资金资源，优化要素配置，把准工作方向。充分尊重农民意愿，加大政策宣传力度，由农民自主选择居住去向、安置方式、房屋户型等，重点事项须经村民代表会议审议同意，有效保障农民知情权、参与权、监督权。按照“先申请后实施、先建设后拆除”的要求，做好农民新旧住房过渡衔接，切实维护农民权益。
——坚持因地制宜，塑造特色。根据各地不同区位和实际情况，科学确定优先改善范围、安置方式、新建规模和建设地点，不搞“一刀切”。充分挖掘各地历史、地理、文化特色，新建集中居住项目和特色村庄要体现时代特征和地域特点，避免“行列式”“兵营式”布局，防止千村一面和乡村景观城市化。
——坚持分步实施，有序推进。各地要在开展好改善农民住房条件意向调查的基础上，实施综合评估，精准测算规模，做到以户定建、以人定房，把握好工作节奏和时间节点，区分轻重缓急，循序渐进、分步实施、有序推进，不盲目快进，不一哄而上。
——坚持量力而行，积极稳妥。根据地方财力和农民的可承受能力，积极作为、量力而行，不得贪大求洋，做到可持续推进和总体平衡。坚持依法依规、阳光操作，做到程序规范、政策透明、对象公开，坚守不损害农民权益、不新增乡镇和村级负债两条底线，推动工作积极稳妥开展。
（三）目标任务
到2020年，全面完成农村建档立卡低收入农户、低保户、农村分散供养特困人员和贫困残疾人家庭四类重点对象危房改造，加快推进纳入优先改善范围和农户住房改善意愿强烈的村庄改造工作。
到2022年，全市农民群众有改善意愿的农村老旧房屋和“空心村”改造基本到位。集中居住项目基础设施、公共服务、产业配套水平进一步提升，重点镇、特色镇集聚功能进一步增强，建成一批具有活力的新型农村社区和特色村庄，全市农民住房条件、人居环境、文明程度明显提高。
到2035年，全市基本形成1个中心城区、3个县城、18个重点镇、32个特色镇、N个新型农村社区、特色村庄的“1+3+50+N”空间格局，农民基本实现按城镇化规律集中居住，生产生活条件全面改善，城镇化率达到70%以上，农业农村现代化基本实现。
二、强化规划引领
（四）完善规划布局。结合城市总体规划和乡村振兴战略实施规划，完善市域城镇结构体系，明确重点镇、特色镇、一般乡镇；进一步优化完善村庄布局，科学确定新型农村社区、特色村庄和一般村庄，加快引导形成重点镇、特色镇、一般乡镇、新型农村社区、特色村庄、一般村庄的空间格局。结合土地利用总体规划、产业布局规划、生态保护规划等规划，综合考虑经济发展水平、产业发展状况、吸纳就业容量和环境承载能力等因素，编制用于改善农民住房条件的集中居住布局规划，并融合交通、水利、电力、电信、广电等部门专项规划。
（五）优先改善范围及建设选址要求。依据农民住房条件改善意向调查结果，将农村四类重点对象危房，三大扶贫重点片区和省定经济薄弱村内的一般村庄和低收入农户，因生态保护、行滞洪区需要或存在安全隐患的村庄，远离集镇和交通干线的自然村庄和零散居住的农户，“空心村”以及全村居民住房改善意愿强烈的村庄等“六类对象”优先纳入住房改善范围。新建集中居住项目选址要尽量体现“三进两靠”要求，即：进入镇区、进入新型农村社区、进入特色村庄，靠近各类产业园区、靠近国省干道等交通干线。特色村庄不得作为搬迁对象，按照特色村庄保护与建设规划，适度控制发展规模，以完善相关配套设施和展现村庄特色为主。
（六）同步配套各类设施。按照城乡融合发展和基本公共服务均等化、标准化的要求和“先地下、后地上”的原则，集中居住项目的配套设施要满足“五通八有”标准，即：通水、通电、通路、通视、通网，有照明设施、有绿化景观、有公共厕所、有公交站点、有垃圾收运设施、有污水处理设施、有卫生服务站、有文体活动设施；重点镇、特色镇要统筹完善镇区的公共服务设施，达到“十到位”要求，即：公共教育、医疗卫生、健康养老、文化体育、公共交通、市政公用、公共安全、商贸物流、环境保护、政务服务配备到位。新型农村社区、特色村庄可根据人口规模和实际需求，配套便民服务中心、幼儿园、残疾人之家、农机具集中存放点和“公租农庄”；重点镇要逐步配套建设公办区域性医疗卫生服务中心。各集中居住项目内部配套的基础设施和公共服务设施要同步设计、同步施工、同步验收交付。各县（区）要认真研究域内项目配套的基础设施和公共服务设施“标准化建设”问题，引入“标准化”理念，以县（区）为单位确定“五通八有”、“十到位”相对应的配套设施的设计、施工、技术、管理等标准，做到“建有规范、评有标准、管有办法”。项目外部综合配套的基础设施和公共服务设施最迟可延后1－2年交付使用。各地要落实管护主体、人员和经费，建立健全农村基础设施和公共服务设施长效管护机制。
三、强化分类安置
（七）积极引导进城入镇。加快农村转移人口市民化进程，大力支持有能力在城镇稳定就业和生活的农户举家进城落户，在社会保障、子女入学等方面与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。支持进城入镇落户农民按照“依法、自愿、有偿”原则退出原有宅基地、承包地，并充分保障其合法权益。着力提高中心城市和县城吸纳人口、增加就业和综合承载能力，切实提升首位度；推动重点镇、特色镇做大做强产业支撑，增强功能配套，彰显人文特色，发展成为带动周边乡村发展的区域增长极，促进集中居住人口就近就地城镇化；加强一般乡镇集镇区人居环境综合整治，提高公共服务水平，满足居民的基本需求。
（八）尊重农民留村意愿。合理引导希望留村的搬迁农户向周边新型农村社区和特色村庄进行安置。结合镇村布局规划优化，妥善保护好具有保留价值的历史文化村落、传统村落等特色村庄。新型农村社区和特色村庄应注重保持乡村风貌，留住田园乡愁，允许留村农民自主选择住房条件改善方式，并通过着力改善基础设施条件，提升基本公共服务水平，增强社区管理和服务功能，引导留村农民相对集中居住。
（九）统筹困难群众安置工作。对建档立卡低收入农户、低保户、贫困残疾人家庭等对象，在补偿和安置等方面要给予重点倾斜支持，对办理购房贷款的予以适当贴息。对经认定的“病、残、孤、老、灾”等农村特困家庭，可采取共有产权形式进行集中安置或实施“交钥匙”工程进行托底安置。对分散供养的农村五保户，原则上利用已建成的社会福利机构、养老服务中心引导进行集中供养。
四、强化建设监管
（十）科学确定建设模式。坚持“统规代建”与“统规自建”方式相结合。统规代建的，由各县（区）成立农民集中居住项目建设实体公司或利用现有国有实体公司负责实施；新型农村社区、特色村庄也可采取统规自建方式，由农户根据统一规划设计要求，按照“一户一宅”的原则自行建设。优先支持高等级资质建筑企业参与农民集中居住项目建设。有条件的地方可探索引进工商资本按田园综合体、产业小镇等模式，统筹开展农民集中居住项目建设。
（十一）严格执行建筑设计标准。新建集中居住项目要满足抗震设防设计规范、不低于一星级绿色建筑标准，满足适老养老小区建设标准，镇区规划范围外的集中居住项目新建房屋原则上以低层建筑为主。制定农民集中居住项目规划设计和建设相关导则，同时编制一批特色鲜明、功能齐全、经济实用的新建农房设计方案和既有农房风貌改造设计方案，方便基层和农户参考选用。在确保工程质量的前提下，通过规费减免、合理设计、限价招标、科学管理等措施合理控制成本造价；合理设计和确定新建集中居住项目住宅户型和面积，切实减轻农民自筹资金负担。拟通过改建、续建、扩建现有农民集中居住区来改善农民住房条件的，由县（区）牵头负责，参照新建农民集中居住项目的程序、质量和配套标准执行。
（十二）统一规范管理要求。各农民集中居住项目规划设计方案要经所在县（区）规委会审查，并报市审核把关。位于镇区的集中居住项目执行规划管理“一书二证”制度，位于镇区规划范围外的执行“乡村建设规划许可证”制度。新建项目严格执行工程招投标、施工图审查、施工许可、质量监督、工程监理、竣工验收备案、决算审计等建设程序，全面落实建设、勘察、设计、施工、监理等单位项目负责人的质量终身责任。建立农民集中居住项目审批“绿色通道”和联动机制，进一步简化程序，提高效率；涉及市权范围内的行政事业性收费、政府性基金一律免收，涉及社会组织、中介机构的经营性收费可由县（区）进行统一采购、支付。进一步完善县乡两级规划、建设、国土、城管等部门管理体制，将业务管理体系延伸至乡镇基层，确保农民集中居住项目建设管理全覆盖。
五、强化产业支撑
（十三）发展特色产业。紧扣产业兴旺和农民增收核心，实施生态高效农业倍增计划，结合集中居住制定完善优势农产品功能区建设规划，生态高效农业项目优先向集中居住项目周边倾斜，引导项目主体与搬迁农户建立紧密的利益联结机制，不断增强农业产业对促进搬迁农民增收的带动作用。大力推进土地股份合作社发展，引导土地规模流转，同步优化高标准农田、农田水利、土地综合整治等规划，提升适度规模经营水平和农业基础支撑水平。加快农村一二三产融合发展，加大新型经营主体培育力度，支持龙头企业发展优势特色农副产品加工和劳动密集型特色产品；鼓励特色村庄加快发展休闲农业、体验农业、农旅民宿等新业态；支持集中居住项目、新型农村社区加快发展现代涉农服务业和农村电商，拓展搬迁农民增收渠道。
（十四）支持就业创业。支持重点镇、特色镇发展特色产业和现代服务业，提高产业承载能力，加大小微企业扶持力度，拓展搬迁农户劳动力非农就业空间。因地制宜、有序发展“家门口就业工程”和“三来一加”等项目，带动就地就近就业。进一步发挥“创九条”等政策引导作用，激发各类市场主体活力，依托现有各类园区、创业孵化基地、新型众创空间等打造一批创业示范基地，加大就业创业专项贷款支持力度，积极支持进城入镇转移人口自主创业。统筹用好相关职业院校、培训机构、龙头企业等培训平台，通过订单、定向、定岗等形式，开展新增劳动力免费技能培训、实用技术培训、就业创业培训等各类培训。
（十五）做强村级集体经济。农户“依法、自愿、有偿”退出的承包土地经营权、宅基地复垦整理形成的新增耕地经营权归村集体经济组织所有，其收益计入集体经济收入。对搬迁涉及的村级集体资产可通过在集中居住项目配建一定比例的商业用房或提供其它优质物业资产进行置换，也可采取货币化补偿方式按标准足额补偿到位，用于村级集体经济发展。鼓励村级集体经济组织盘活利用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式兴办企业。
六、强化用地保障
（十六）保障建设用地需求。发挥土地利用总体规划的管控和引领作用，鼓励有条件的地方编制村土地利用规划，优化土地利用布局，合理配置集中居住用地规划空间。以乡镇为单位，预留部分规划空间，在不涉及永久基本农田的情况下，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设。优先盘活利用存量建设用地，适当配置流量和新增用地指标，全面开展同一乡镇村庄建设用地布局调整试点，综合运用城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等试点政策，优先保障用于改善农民住房条件的集中居住项目及相关配套产业、基础设施和公共服务设施，重点镇、特色镇工业项目等用地需求，所有用地必须按权限先批后用。采取多种方式供应集中居住用地，鼓励在镇区规划范围内建设的项目使用国有建设用地。
（十七）加快推进土地综合整治。按照“占新腾旧、集中连片”的原则，加快宅基地腾退和土地复垦。开展以乡镇为单位的全域土地综合整治，提高新增耕地数量和质量，大力推进高标准农田建设，促进土地适度规模经营，充分发挥土地综合整治在促进生态高效农业发展、城乡融合、脱贫攻坚等方面作用，实现数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护，放大土地综合整治效能。积极开展房地一体的农村不动产权籍调查和确权登记，在用地、规划、建设、验收等手续齐全的前提下逐步实现集中居住项目确权登记全覆盖，增加集体经济组织和农民的财产性收益。
七、强化资金保障
（十八）用好土地指标交易收益。积极开展城乡建设用地增减挂钩节余指标省域内流转交易，增减挂钩项目实施布点和指标应首先用于改善农民住房条件规划点。开展乡村全域土地综合整治，积极争取将形成的新增耕地指标优先纳入省级补充耕地指标交易平台进行交易，收益资金统筹用于改善农民群众住房条件和基础设施及公共服务配套。加大对各县（区）城乡建设用地增减挂钩节余指标收储力度，将收储的节余指标纳入地票市场，在市域内有偿调剂使用。
（十九）加大资金投入力度。加大对中央、省财政专项资金和一般债券、专项债券的争取力度。市、县（区）财政通过整合涉农资金、新增预算安排等，设立专项资金，支持和推动农民住房条件改善。各县（区）财政设立专户，对用于改善农民住房条件的各类资金实行“专户储存、专款专用、专账核算、封闭运行”，各地要加强对资金的实时动态监管，确保资金安全、使用规范。
（二十）拓宽融资渠道。用好农业发展银行等政策性金融机构的农村土地流转和规模经营、农民集中住房建设等中长期贷款，鼓励商业性银行等金融机构开发相关信贷产品，加大对改善农民住房条件的信贷支持力度。鼓励通过产业链融资、农村住房财产权抵押贷款等方式，拓宽农村融资渠道。支持各地通过发行农村产业融合发展专项债券、项目收益债券等方式开展融资。探索以PPP等形式吸引社会资本参与乡镇和新型农村社区的基础设施、公共服务领域建设运营。
八、强化组织保障
（二十一）加强组织领导。按照“市级统筹、县区负责、乡镇实施”的要求，市级成立改善农民住房条件工作指挥部，由市委、市政府主要领导任总指挥长，相关市领导任副指挥长，负责制定相关政策、协调解决重大事项、县（区）建设实施方案和规划设计方案审核把关等工作，指挥部下设办公室并实行实体化运作。建立“领导包片、县区包干、部门包块”工作推进机制，市级领导分别挂钩县（区）实行包片联系；县（区）党委政府承担主体责任，实行包干负责，县（区）委书记是第一责任人，县（区）长是一线总指挥，做好规划编制、配套政策制定、项目实施、资金筹措管理等工作，乡镇负责做好宣传发动、搬迁安置、社区管理服务、维护社会稳定等工作；市各相关部门严格按照职责分工，各司其职，对推进改善农民住房条件工作中涉及的条线工作进行包块指导。切实加大政策宣传力度，强化正面舆论引导，形成全社会支持和参与改善农民住房条件工作的良好氛围。
（二十二）加强典型示范。按照“建设标准要高、环境条件要优、风貌特色要强、文化含量要足”的导向要求，优先选择在重点镇、特色镇、农村新型社区、特色村庄打造一批具有典型示范作用的高质量集中居住项目作为市级示范项目。积极争取一批示范项目纳入省级示范目录，加强全过程技术指导，为全市面上发挥示范引领作用。
（二十三）加强乡村治理。进一步完善乡村治理体系，推动农村社区协商、“政社互动”机制、“三社联动”平台和服务管理网络优化提升。加强基层党组织建设，搬迁农民党员组织关系可迁入集中居住社区党组织统一管理，推动基层党建网络与社会治理网格“双网融合”。探索集中居住社区管人、管房、管业，搬迁村居“两委”管地、管权的社区治理新模式，提高基层治理水平。新建集中居住项目要配建公共服务配套用房，用于村居（社区）服务中心及物业管理，推动社区公共服务与物业管理共建，按照“政府主导、市场运作、群众参与、合理收费、互惠共赢”的思路，建立物业与公共服务“一站式”服务机制。积极开展文明和谐社区建设，教育引导农民养成文明行为方式和良好生活习惯，丰富农村文化体育生活，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。
（二十四）加强风险把控。妥善处理农民集中居住相关政策的前后衔接，推动工作稳妥有序开展。明确负面清单，依法依规办事，守住廉洁纪律、工作纪律和政策底线，严禁借机损害农民利益；严禁违法用地、违规建设及占用永久基本农田；严禁资本下乡利用宅基地建设别墅大院、私人会馆；严禁搞运动式推进，不得大拆大建、强制农民搬迁和集中上楼；严禁违法违规变相举债，不得增加乡镇、村级债务负担；严禁破坏历史文化镇村和传统村落，不得擅自调整镇村布局规划确定的特色村庄。要建立健全督办考核机制，严格跟踪问效，确保扎实有效推进。适时开展过程性评估，为调整完善政策提供科学依据。
（此件发至乡镇）
中共宿迁市委办公室 2018年9月19日印发